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我省仍然要坚持依法治盐 |
| http://www.gdsalt.com 03年06月23日 12:57 |
最近，武汉某工贸有限公司、广州市白云区红×贸易公司、中×宏×（集团）公司因我省盐政执法部门查扣其“出口盐”而向政府法制部门提出执法监督；由武汉某工贸有限公司违规绕过盐业主管部门供盐的某投资发展有限公司也联系了五家企业，就广东省人大制定的《广东省盐业管理条例》对工业盐的管理提出不同的意见。同时，一些别有用心的人通过个别报刊散布 “两碱”以外工业盐已经放开的舆论，混淆视听，误导群众，以致一些长期协助配合我们查处私盐的有关职能部门也产生了疑虑，给我们盐政执法工作造成相当大的困难。一些私盐贩子趁机混水摸鱼，打着购买调运“工业盐”的名义，大肆调运外省私盐冲击我省食盐市场（三月中下旬，在广州、深圳、南海的海运码头，分别查获近二千吨不适宜漂染用的中粗海盐）。为此，我局认为有必要就国家现行盐业管理政策、法规，及《广东省盐业管理条例》对工业盐管理立法的依据以及我省盐业管理面临的问题，表明我们的态度和立场：
一、国家对工业用盐管理的政策法规
1、国务院1990年3月2日的公布施行的《盐业管理条例》（国务院令第51号）第二十条规定“盐的批发业务由各级盐业公司统一经营。未设有盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一组织经营”。
2、国务院在1994年2月20日《国务院关于进一步依法加强盐业管理问题的批复》（国函［1994］13号）明确了“工业用盐继续依照《盐业管理条例》实行计划管理，……”。
3、1995年11月8日，国家计委、国家经贸委《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》（计价格[1995]1872号）对国务院1990年制定的《盐业管理条例》第十九条“食用盐、国家储备盐和国家指令性计划的纯碱、烧碱用盐，由国家统一分配调拨”的规定作出调整。该通知在第（三）项中规定：“国家确定的目标总量（1996年为1000万吨）以外的两碱工业盐可向小盐场直接订货，价格由双方协商。不能够直达供货的小碱厂等零散户的工业盐和其它工业用盐，由盐业公司组织供应”。
4、1995年12月1日，当时国务院盐业管理机构中国轻工总会在《关于对擅自购进工业盐处罚请示的复函》（轻总盐办[1995]10号）对此作了解答：“工业盐的用户违反《盐业管理条例》第十九条的规定，不执行国家计划，未经盐业主管部门审核，擅自购进工业盐的行为，可以参照《盐业管理条例》第二十九条的规定处罚。根据国家计委、经贸委《关于改进工业盐供销和价格管理办法 的通知》有关规定，……不能直达供货的小碱厂等零散户的工业用盐和其它工业用盐，由盐业公司组织供应。以上规定从1996年1月1日起全面试行。因此，对今后工业盐用户自购盐产品的行为，要按不同情况，正确区分合法行为与违法行为的界限”。（该复函抄送国务院法制局）。
5、1996年9月13日，中国轻工总会盐业管理办公室在《关于对经营工业用盐问题请示的复函》（中盐政[1996]089号）作了进一步的解释：“国家计委、国家经贸委《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》明确规定，……不能够直达供货的小碱厂等零散户的工业盐和其它工业用盐，由盐业公司组织供应。这就表明该《通知》的内容并未对《盐业管理条例》第二十条的规定进行调整，除制盐企业直接供应能够直达供货的纯碱、烧碱用盐的用户外，其它工业用盐的批发业务，仍应由盐业公司统一经营”。
6、《广东省盐业管理条例》第二十一条规定“除纯碱、烧碱生产用盐以外的工业用盐和其他用盐由省盐业行政主管部门按计划进行管理，由各级盐业公司经营，确保供应……。”
到目前为止，国务院尚未修改或废止《盐业管理条例》，国务院原盐业主管机构国家轻工总会、国家轻工业局、国家经贸委均未曾下发除两碱以外的工业用盐放开经营的通知或规定。今年3月19日，我省人大根据2002年10月13日广东省第九届人民代表大会常务委员会第三十七次会议对《广东省盐业管理条例》进行了修正并重新颁布施行。我省各级盐业行政主管部门依据《盐业管理条例》和《广东省盐业管理条例》第二十一条的规定，查处除两碱以外的工业盐的违法行为是有法律依据的。
二、加强对两碱以外的工业用盐的管理是食盐专营的重要保证
我省是碘缺乏病（地甲病）比较严重的地区，共12个市58个县（区），1100多万人口，主要分布在山区。从1996年1月1日起食盐全部加碘，全民食用碘盐。省委、省人大、省政府非常重视食盐加碘消除碘缺乏病工作，先后出台了《广东省执行“中国2000年消除碘缺乏病规划纲要”的行动方案》、《广东省盐业管理实施办法》、《广东省食盐专营管理实施细则》和《广东省盐业管理条例》。我们通过采取以食盐加碘为主的消除碘缺乏病综合措施，加强食盐专营管理，狠抓碘盐生产加工质量，普及合格碘盐的供应，提高了碘盐覆盖率和合格率。经过几年的努力，食盐加碘工作取得了显著的成效，2000年经过国家消除碘缺乏病阶段目标评估组的评估复核，认为广东省已达到消除碘缺乏病阶段目标。
但是消除碘缺乏病不是一劳永逸的事情，必须持之以恒。因为我省属自然环境缺碘地区，必须依靠补碘来防治碘缺乏病，如果停止全民食用加碘盐的主导措施，碘缺乏病将重新危害我省人民群众的身体健康。只有当食用碘盐成为人们的自觉行动和行为规范时，碘缺乏病的实际消除才能持续。目前，只有坚持食盐专营，普及碘盐供应，才能确保消除碘缺乏病工作的持续进行。
由于盐产品是特殊的商品，食盐与工业盐在外观没有明显区别，盐产品在仓储、运输等环节是无法判定其用途，为防止工业盐冲击食盐市场和用于制售假冒伪劣食盐危害人民群众身体健康的行为，必须对两碱以外工业用盐进行有效的管理，以保证食盐专营的贯彻实施，加强食盐专营管理是食盐加碘消除碘缺乏危害的前提和保证，这是相辅相成的。
两委1872号文出台后，社会上一度误传工业用盐已经放开经营，使不少工业盐用户擅自到省外购买调运，不法商贩也借此机会以工业用盐为由，大量调运省外私盐冲击我省食盐市场或用于制售假冒伪劣盐产品，严重扰乱了我省盐业市场的正常秩序，扰乱了我省食盐加碘消除碘缺乏危害工作的开展。特别是近年来，这种状况越来越严重，走私分子过去是暗地里干，现在是明着来冲，食盐市场管理难度非常大。如果不加强对两碱以外工业用盐的管理，那么工业盐、劣质盐产品冲击食盐市场的状况将会愈演愈烈，难于从根本上得到遏制。
我局认为，省人大制定的《广东省盐业管理条例》第二十一条“除纯碱、烧碱生产用盐以外的工业用盐和其他用盐由省盐业行政主管部门按计划进行管理，由各级盐业公司经营，确保供应。用盐单位或者个人应当向当地盐业公司购进所需用盐，不得擅自从制盐企业和其他单位或者个人购进、调运”的规定，是完全符合国务院《盐业管理条例》第二十条的规定；国家计委、国家经贸委《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》第三项“国家确定的目标总量（1996年为1000万吨）以外的两碱工业盐可向小盐场直接订货，价格由双方协商。不能够直达供货的小碱厂等零散户的工业盐和其他工业用盐，由盐业公司组织供应”的规定；原国务院盐业主管部门中国轻工总会《关于对擅自购进工业盐处罚请示的复函》和中国轻工总会盐业管理办公室《关于对经营工业用盐问题请示的复函》对“两委”通知精神有关政策解释等规定。
根据国家的盐业政策法规以及我省的实际情况，《广东省盐业管理条例》对两碱以外工业用盐和其他用盐的管理是有法律依据的，也是非常必要的。在省人大制定《广东省盐业管理条例》之前，已有浙江、四川、重庆、贵州、辽宁、天津等省、市出台了地方盐业法规，对两碱以外的工业盐也作了相应的管理，我省是在学习兄弟省市地方盐业立法和对两碱以外工业用盐管理的基础上，结合广东省盐业管理的实际，制定对两碱以外工业用盐的管理的。到目前为止，全国又有湖南、湖北、河南、陕西、新疆、内蒙古、江西、山东等省市制定地方法规，广西、上海、福建等省市也制定政府规章，对两碱以外工业盐进行严格管理，并非仅是我们《广东省盐业管理条例》对两碱以外工业用盐进行管理。
前面提到的武汉某工贸有限公司、广州市白云区红×贸易公司、中×宏×（集团）公司等都是由湖北人开办的，并经营湖北盐的企业。据了解，今年4月2日，湖北省人大刚刚通过了《湖北省盐业管理条例》，其中规定，除两碱以外的“其他用盐由省盐业行政主管机构批准设立的盐业批发企业统一经营，其他任何单位和个人不得销售其他用盐。使用其他用盐的单位和个人应当提供其用途、用量，到所在地盐业批发企业购盐”。同时规定“省内企业发运的纯碱、烧碱用盐和其他用盐，必须持有省盐业行政主管机构开具的通行证。通行证应当载明运输品种、数量、始发地和到达地并由到达地盐业行政主管机构查验”，由此可见，其管理措施比《广东省盐业管理条例》更为严格。他们不但不遵守湖北省的盐业法规，还要否定我省盐业法规的合法性，这是完全没有道理的。
三、对工业用盐和其他用盐实行准运证的理由和依据
《广东省盐业管理条例》第十一条第二款规定的“在本省范围内运输除纯碱、烧碱生产用盐以外的工业用盐和其他用盐，应当持有省盐业行政主管部门签发的准运证”。该项准运证制度主要规范本省制盐企业（盐场）调往各市县或工业用盐企业的工业盐的运输行为，适用的范围也仅限于本省内，是《广东省盐业管理条例》第二十一条的配套管理措施。省人大财经委在《条例》（草案）说明》中对在本省范围内除两碱以外的工业盐和其他用盐运输实行准运证的理由是“加强对以农产品运输的管理，杜绝出现工业用盐和其他用盐冲击食盐市场的情况”，充分说明了我省立法的意图和目的。虽然国务院的《盐业管理条例》未规定盐产品的运输实行准运证，1996年国务院颁布施行的《食盐专营办法》只制定食盐运输实行准运证制度。而国家计委、国家经贸委《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》第一条“改进工业盐价格和供销管理的具体办法（一）项”将现行工业盐的计划分配改为在国家总量计划指导下的合同订货。即改变现行两碱只能按照计划分配的数量到指定盐场（厂）“一对一”采购的办法，由中国轻工总会和化工部每年联合组织订货会，盐碱生产企业双方直接见面，双向选择，签订合同，直接结算。同时取消现行的工业盐准运证和准运章制度，盐碱双方根据签订的合同向运输部门申请运输计划”的规定，也仅是指取消两碱用盐实行的准运证、准运章制度。我们认为，在国家《立法法》尚未出台以前，根据《行政处罚法》第十一条“地方性法规可以制定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚”的规定，我们制定在本省范围内运输除两碱用盐以外的工业用盐和其他用盐实行准运证是有法律依据的，同时作为《广东省盐业管理条例》第二十一条对两碱以外工业盐进行管理的配套措施也是有必要的，否则会造成管理上的脱节。
2002年12月17日，国家计委在《关于下达2003年盐分配调拨计划和食盐干线运输计划的通知》中指出，“严格执行“三证”(食盐定点生产企业证书、批发许可证、食盐准运证)管理制度。产区要做到以销定产，严格按调出计划组织生产。非食盐定点企业不得生产和销售食盐；无食盐批发许可证的企业，不得经营食盐批发业务。运输各类食盐(包括出口盐)必须使用国家盐业管理部门按照国家计划核发的食盐准运证。各地盐业部门必须严格按照国家计划数量及流向签发食盐准运证”。同时强调“各地盐业部门要加强与交通运输部门的联系与协作。在保证食盐运输的同时，强化运输管理，整顿盐的运输秩序。严禁无计划、无证或变相运输食盐”。这表明国家对两碱以外工业盐和其他用盐的管理是明确的和严格的。我省制定省内范围盐的运输实行准运证制度是符合上级强化食盐和其他用盐管理的批示精神的。
四、我省制定对两碱以外工业盐管理的配套措施并未与国务院第303号令相抵触
我局认为，《广东省盐业管理条例》有关规定是依据国务院《盐业管理条例》和两委1872号文的规定制定的，即食盐（包括出口盐）实行指令性分配调拨计划和食盐准运证制度。两碱以外的工业盐由各级盐业公司组织供应，统一经营。我省是海盐产区，年生产能力为30万吨，但产不敷销，每年需按国家下达计划从省外调进几十万吨盐产品，以满足市场需求。在购买和调运盐的问题上，我们严格执行国家盐业政策法规，并不存在保护地方盐场而抵制调运外省盐的情况。我们实行省内、省外互相兼顾的原则，既保证本省盐的调运销售，维护社会稳定，也严格执行国家下达的计划调运外省盐，统筹安排，顾全大局。我们与省外绝大多数的制盐企业也一直保持着良好的合作关系，我们的工作得到上级和各产区的普遍肯定。
根据国家盐业政策法规和《广东省盐业管理条例》的有关规定，结合我省的实际，从省外购买调运两碱以外工业用盐由省盐业行政主管部门按计划进行管理，各地盐业公司负责组织供应。《广东省盐业管理条例》第三十一条所制定的在本省范围内运输除两碱用盐以外的工业用盐和其他用盐实行准运证制度，是规范本省盐业生产单位运往销区或工业盐用户运输行为，因为盐业部门以外的其他单位和个人是不能经营两碱以外工业盐的批发业务的，用盐单位也不能擅自向省外制盐企业或其他单位、个人购买调运盐产品。在盐政管理过程中，我们发现私盐贩子假冒盐业公司为收货人（也曾假冒省农资公司为收货人）从外省购买调运私盐冲击广东食盐市场的情况。由于铁路管理方面的原因，铁路货运站只要提货人出示铁路货运单及身份证就可以提货，无须收货单位在货票上盖章。为加强查处私盐力度，我们与有关省盐业行政主管部门和盐业生产企业协商，凡调往我省各市县的两碱以外的工业盐，使用我省省内工业盐和其他用盐准运证，准运证不收取任何费用，直接发给盐业生产企业填发，以辨别是正常调运的盐产品或是盐贩子假冒盐业公司为收货人的私盐。这种做法也是各兄弟省盐业行政主管部门的正常管理措施，并非我省独创。因此，我们认为《广东省盐业管理条例》的有关规定并未与国务院第303号令相抵触。
五、有关出口盐的经营和管理问题
国务院颁布施行的《盐业管理条例》、《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》和《食盐专营办法》对出口盐的经营和管理都没有作出明确的规定，但国家对出口盐有严格的管理政策，按食盐实行指令性计划分配调拨。国家发展计划委员会每年下达盐的分配调拨计划和食盐干线运输计划，都把出口盐列为食盐指令性分配调拨管理。如《国家计委关于下达2003年盐分配调拨计划和食盐干线运输计划的通知》（计经贸［2002］2770号）第一项规定“2003年食盐（包括食品加工用盐、多品种食盐、肠衣用盐）、农牧盐、渔盐、出口盐分配调拨计划为国家指令性计划”；第四项规定了“运输各类食盐（包括出口盐）必须使用国家盐业管理部门按国家计划数量及流向签发的食盐准运证”。经营出口盐必须领取国家外经贸部门核准经营出口盐的商品目录的证书，纳入国家计委出口盐分配调拨计划和领取国家盐业管理部门核发的食盐准运证，才能经营出口盐的业务。根据《海关法》及《海关关于转关货物监管办法》的有关规定，进出口货物必须办理进出口手续；以出顶进的必须进入海关的监管仓；转关的必须按照《海关关于转关货物监管办法》的规定办理。据此，没有外经贸委部门核准经营盐的证书的，没有纳入国家出口盐分配调拨计划的，没有国家盐业主管部门按数量和流向签发的食盐准运证的，没有按照海关法规办理出口货物手续的，都不能认定为出口盐。
六、“三资”企业生产用盐问题
“三资”企业依据“三资”企业投资的法律法规，其原材料可以自主选择从中国购买或者从国际市场购买。“三资”企业如选择在中国购买原材料的生产用盐的，食盐则按照食盐专营管理的规定，纳入食盐指令性分配调拨计划，从当地持有食盐批发许可证的企业购进，两碱以外的工业用盐的，按照国务院《盐业管理条例》、两委1872号文精神和《广东省盐业管理条例》的有关规定，从当地盐业公司购进生产用盐。选择从国际市场购买原材料（生产用盐）的，按照国家外贸管理有关规定，向海关报关进口盐手续。“三资”企业在中国投资办厂，应当遵守中国的法律和行政法规，同样，“三资”在中国购买生产用盐的，也应当遵守中国的盐业政策法规，依法购进盐产品。目前我省盐业供应“三资”企业用盐是执行物价部门按“保本微利”的原则核准的“中准价”，用盐量较大的，按“中准价”以下的价格供应。据我们调查，现在我省仍有相当部分的“三资”企业是向私盐贩子购进私盐的，没有购销发票，偷漏国家税收。我省盐业执法部门对购买私盐的行为进行查处时，却被斥为搞垄断，甚至阻挠围攻正常的执法管理。我们认为，如果为了吸引外资而对“三资”企业违法经营无原则“优惠”，更是不符合“国际惯例”。我们希望在对“三资”企业用盐管理上得到各级政府的理解和支持。
七、继续贯彻落实《广东省盐业管理条例》，依法治盐、依法行政
实践证明，一些关系到人民身体健康，关系到国计民生的商品，如不加强管理，最终受害的是人民群众。全国因食用含毒、有害物质的工业盐、劣质盐、假盐（硝酸盐、亚硝酸盐等）发生中毒、死亡的事件时有发生，经常见诸报端，我们不能不引起高度重视。盐业立法的目的是加强盐业市场的管理，规范盐业市场秩序，强化食盐专营，确保工需民用食盐的正常供应，保障食盐加碘消除碘危害的有效实施。因此，盐业立法，依法治盐只能加强，不能削弱。
今年２月，我省陆续出现了抢购食盐等生活物资的现象。个别不法分子乘机囤积居奇、哄抬盐价，制造恐慌，给我省食盐的正常供应造成一定的压力，对维护社会稳定带来不利影响。我们在上级的正确领导下，发挥了食盐专营管理上的优势，采取了有效措施，在较短的时间内平息了抢购食盐现象，完全得益于上级的正确领导、得益于国家的食盐专营政策和省人大的立法。
《广东省盐业管理条例》施行三年多的实践证明，这部地方盐业管理法规，为广东依法治盐，依法行政提供了强有力的法律保障，也为政府更加有序地进行盐业管理和规范市场经营秩序提供法律依据。《广东省盐业管理条例》的颁布施行，体现了“三个代表”的重要思想，维护了最广大人民群众的根本利益的，事实证明，这是一部良法。
因此，我们认为必须坚持对两碱以外工业盐的管理。一方面，各地盐业公司要通过对两碱以外工业盐实行“保本微利、确保供应、搞好服务”的措施，改善经营管理，满足用户需求。另一方面，各级盐业行政主管部门要切实履行好省委省府赋予的职责，依法治盐、依法行政，通过强化食盐专营措施，加强对两碱以外工业用盐的管理，加大打击以购销工业盐为名进行倒卖食盐的违法行为，规范盐业市场经济秩序，维护食盐专营，确保食盐加碘消除碘缺乏病工作的顺利进行。
八、结论
我省人大和省政府办公厅分别于6月10日和6月19日召开相关部门参加的会议进行讨论后认为，我省目前必须按照我国现行的盐业法规和《广东省盐业管理条例》，依法治盐，依法行政，加强盐业市场的管理，规范盐业市场经济秩序，确保我省食盐加碘消除碘缺乏病工作的顺利进行。
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